••• Еще раз о понятии «нуждаемость в улучшении жилищных условий»

Сергей МОЩУК

Несмотря на широкое употребление такого словосочетания, как «улучшение жилищных условий», действующее жилищное законодательство не содержит данного определения. Известно, что отсутствие необходимой дефиниции порой негативно сказывается на регулировании каких-либо процессов. В нашем случае это происходит в области жилищных правоотношений.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 Конституции Республики Беларусь (далее — Конституция) каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая достойное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий. Статья 48 Конституции гарантирует гражданам право на жилье.

Право на жилье не является правовой абстракцией. Оно предусматривает возможность обеспечения граждан таким типом жилого помещения, которое будет благоустроенным, то есть снабженным всеми удобствами. Данные удобства применительно к каждому конкретному лицу могут различаться, но при этом существует определенный государством минимальный стандарт таких удобств. В нашей стране, в частности, действует Закон Республики Беларусь от 11.11.1999 № 322-З «О государственных минимальных социальных стандартах» (далее — Закон).

В соответствии со ст. 1 Закона государственный минимальный социальный стандарт — это минимальный уровень государственных гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение основных потребностей человека, выражаемый в нормах и нормативах предоставления денежных выплат, бесплатных и общедоступных социальных услуг, социальных пособий и выплат. Разновидностью социальных стандартов являются жилищно-коммунальные стандарты.

Жилищный кодекс Республики Беларусь (далее — ЖК) сохранил институт учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий перечислены в ст. 43 ЖК. Кроме того, следует иметь в виду п. 3 Положения о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29.11.2005 № 565 (далее — Положение). По сути, указанные основания являются критерием несоответствия жилищных условий граждан минимальным государственным жилищным социальным стандартам.

Таким образом, на наш взгляд, улучшением жилищных условий является обеспечение граждан жилыми помещениями, соответствующими минимальным социальным жилищным стандартам, которые, в свою очередь, должны положительно отличаться от критериев несоответствия, указанных в ЖК и Положении.

Согласно п. 3.1.1 Положения нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, не имеющие жилых помещений в собственности и (или) в пользовании в населенном пункте по месту принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (по постоянному месту жительства либо по месту работы (службы). При этом под отсутствием у граждан в пользовании жилых помещений понимается отсутствие жилых помещений, предоставленных для проживания гражданину и (или) членам его семьи по договору найма жилого помещения государственного жилищного фонда. Данная норма была включена в Положение Указом Президента Республики Беларусь от 03.06.2008 № 292 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2005 г. № 565» (далее — Указ № 292). До внесения изменений п. 3.1.1 Положения признавал нуждающимися в улучшении жилищных условий граждан, не имеющих в собственности или в пользовании жилые помещения в данном населенном пункте. При этом имеющими в пользовании жилые помещения могли считаться следующие категории граждан:

- не имеющие права собственности на долю в жилом помещении члены семьи собственника жилого помещения;

- проживающие в жилых помещениях государственного жилищного фонда по договору найма жилого помещения;

- проживающие в жилых помещениях государственного жилищного фонда по договору поднайма жилого помещения;

- проживающие в жилых помещениях частного жилищного фонда по договору найма жилого помещения;

- проживающие в жилых помещениях частного жилищного фонда по договору поднайма жилого помещения;

- проживающие в служебных жилых помещениях;

- проживающие в общежитиях.

Формулировка «в данном населенном пункте» также не раскрывалась законодателем. Из неофициальных толкований, имевшихся в различных публикациях, следовало, что данный термин относился к населенному пункту, на территории которого гражданин работал и где он мог быть принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Таким образом, имея жилое помещение на праве собственности или пользования в населенном пункте по месту регистрации, гражданин мог быть принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в ином населенном пункте (данном населенном пункте) по месту работы.

Мотив принятия такого основания нуждаемости в улучшении жилищных условий и включения соответствующей нормы в Положение нам неизвестен. Сама по себе формулировка «не имеющими в собственности или в пользовании жилые помещения в данном населенном пункте» не понятна. К примеру, ситуация, когда какой-то человек имеет в собственности дом или квартиру в населенном пункте по месту регистрации, а работает в близлежащем населенном пункте и может быть принят там на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, мягко говоря, не логична. Человек имеет жилье, и если это жилье соответствует социальным жилищным стандартам, то нет никаких оснований признавать его нуждающимся в улучшении жилищных условий в другом населенном пункте. Такой учет не более чем искусственная попытка улучшения жилищных условий отдельных категорий граждан.

Нам неизвестны статистические данные о количестве лиц, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий по данному основанию, но представляется, что их было немного.

Указ № 292 изменил содержание нормы п. 3.1.1 Положения. Теперь нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, не имеющие жилых помещений в собственности и (или) пользовании в населенном пункте по месту принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (по постоянному месту жительства либо по месту работы (службы). Как видим, из данной нормы было исключено понятие «в данном населенном пункте» и конкретизировано понятие места принятия на учет. Однако это исправление не сняло проблемы.

Исходя из содержания п. 3.1.1 Положения для признания нуждаемости в улучшении жилищных условий у граждан как по месту работы, так и по месту жительства должны отсутствовать жилые помещения на праве собственности или на праве пользования по договорам найма жилого помещения государственного жилищного фонда. В связи с этим возникает вопрос: на каких условиях могут проживать граждане, не имеющие жилых помещений на праве собственности или на праве пользования по договору найма жилого помещения государственного жилищного фонда по месту жительства? Такое проживание возможно:

- на условиях договора поднайма жилого помещения государственного жилищного фонда;

- на условиях найма жилого помещения частного жилищного фонда;

- на условиях поднайма жилого помещения частного жилищного фонда.

Первое и второе условия исходя из п. 3.1.5 Положения являются самостоятельными отдельными основаниями признания нуждаемости в улучшении жилищных условий. Третье условие проживания встречается в практике достаточно редко и не является в соответствии с действующим законодательством основанием признания нужды в улучшении жилищных условий.

По месту работы у гражданина может не быть жилого помещения и на праве собственности, и на праве пользования, если гражданин проживает в одном населенном пункте, а работает — в другом. C учетом изложенного можно сделать вывод, что п. 3.1.1 Положения принимался в новой редакции с целью постановки граждан на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту работы.

Фактически норма п. 3.1.1 Положения в новой редакции не претерпела значительных трансформаций по сравнению со старой редакцией. Однако отдельные изменения произошли в части появления новой категории граждан, получивших статус нуждающихся в улучшении жилищных условий. Речь идет о членах семьи собственника жилого помещения, не имеющих права собственности на долю в жилом помещении. Ранее исходя из прежней редакции п. 3.1.1 Положения данная категория граждан не могла быть признана нуждающейся в улучшении жилищных условий. В то же время члены семьи нанимателя жилого помещения государственного жилищного фонда не могут быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий в соответствии с нормой п. 3.1.1 Положения. На практике возникает ситуация, когда одна категория граждан в силу содержания нормы права получает преимущество перед другими категориями граждан.

К примеру, член семьи собственника жилого помещения, общая площадь которого превышает учетную норму в 15 кв. м на члена семьи, может быть признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, а член семьи нанимателя жилого помещения государственного жилищного фонда при такой же ситуации не может быть признан нуждающимся. Имеются случаи, когда совершеннолетние дети собственника жилого помещения проживают отдельно, являясь владельцем и пользователем жилого помещения. При этом родители проживают отдельно в ином жилом помещении, принадлежавшем одному из них на праве собственности либо на праве найма. На практике местные исполнительные и распорядительные органы отказывают членам семьи нанимателей жилых помещений государственного жилищного фонда в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий со ссылкой на норму п. 3.1.1 Положения.

Возникает ситуация, когда при отсутствии необходимых правовых предпосылок отдельные граждане искусственно признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий. Правильнее было бы назвать такую ситуацию не учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а учет граждан, нуждающихся в жилье или дополнительном жилье.

Именно нечеткость формулировок п. 3.1.1 Положения привела к такой ситуации. При этом проблема улучшения жилищных условий граждан в принципе не решилась. В данной ситуации, на наш взгляд, необходимо вернуться к норме п. 3.1.1 Положения, исключив ее из текста документа. Принятие на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, должно осуществляться на основе принципа соответствия минимальным социальным жилищным стандартам. Результатом улучшения жилищных условий должно стать получение жилого помещения, отвечающего минимальным социальным жилищным стандартам, но никак не получение за счет нормативных льгот дополнительного жилья.